编者按：人不可能生活在没有成本的公民社会，正如人不可能生活在没有摩擦的自然世界一样。在无数的成本和收益的计算和评估中，“经济人”做出理性选择，形成自己的偏好。制度变迁是所有参与者基于自身成本和收益的行为选择，以达到共同均衡的结果。从殡葬费用成本调查与监督的角度，探究行为选择和制度设计的原因和内在机制，是一种很好的方法。成都市成本调查与监督局通过对殡葬服务行业收费成本的调查分析，发现了合理、有理有据的依据，为完善我省殡葬收费办法的制定提供了理论依据。《成都市殡葬服务成本与收费政策研究》是一份非常重要、很好的项目报告，值得从事成本调查与监督工作的同志一读。
一、前言
（一）研究背景与意义殡葬业事关广大人民群众的切身利益。改革开放以来，我国殡葬业取得了长足发展。但随着经济社会的快速发展，我国殡葬业整体水平与科学发展观要求的矛盾日益突出，在殡葬资源配置、殡葬服务质量、殡葬救助与保障、殡葬管理体制和运行机制等方面还不能完全满足人民群众的殡葬需求。因此，需要进一步深化殡葬改革，不断满足人民群众对殡葬服务的需求，推动殡葬业科学发展。
目前，我国殡葬业存在的问题主要体现在以下几个方面：一是部分民政部门举办的殡葬服务单位（殡仪馆）在提供基本殡葬服务和出售殡葬用品时，乱收费、乱收费。二是部分民营殡葬企业和中介机构收费过高、乱收费。三是商业公墓价格缺乏规范的价格形成机制，价格虚高，利润空间过大，定价随意性强且呈快速上涨趋势。四是政府对殡葬业的定位模糊，地方财政对殡葬业基本没有补偿机制。同时，利益驱动也造成了行业高度垄断，导致各地民政部门举办的殡葬服务单位（殡仪馆）在提供殡葬服务时，乱收费、高收费。
（二）殡葬行业属性分析
现代殡葬是指处理死者遗体的方法和对死者进行哀悼的形式，包括发布讣告、告别遗体、举行追悼会、发表悼词、敬献花圈、悼联、送葬、安葬、安放骨灰盒等一系列丧葬事宜。
从性质上看，殡葬业兼具公益性和市场性；从体制上看，殡葬行业机构属于政企合一性质，既有行政性管理，也有经营性管理。其收入来源经历了从全额拨款到赤字拨款再到自负盈亏的过程。殡葬服务机构处于公益性机构和营利性机构之间，对其监管存在诸多困难。
殡葬业虽然具有市场特性，但事关全民公共服务，是重大民生问题。殡葬业和医疗、住房、教育、养老等行业一样，影响千家万户，从一开始就具有公益性质，理应是一个公益事业，不能完全市场化。
3.研究思路
论文梳理了殡葬服务成本收费的理论与政策基础,分析了成都市殡葬服务成本收费现存的问题,在此基础上提出了完善成都市殡葬费用监管与收费政策的对策建议。
殡葬服务的基本属性和特点
殡葬服务成本收费的理论与政策基础
成都市殡葬服务成本及收费现状分析
借鉴我国其他地区殡葬费用界定及收费经验
关于完善成都市殡葬行业成本审核及收费政策的建议
2.成都市殡葬业成本及收费情况分析
一、成都市殡葬业现状
1.殡葬机构基本情况
成都市目前共有殡葬服务机构9家、营业性墓园32家，9家殡葬服务机构中，7家为无墓园的独立殡仪馆，4家为事业单位，3家为企业，另2家为殡仪馆与墓园合一的事业单位。
32家营业性公墓中，2家为博物馆与墓葬合一，1家已关闭，2家在建。目前运营的27家营业性公墓中，7家为事业单位，20家为企业。在建的2家营业性公墓分别为青白江罗汉山吉崎墓园和双流县黄龙溪骨灰堂。已关闭的1家营业性公墓为都江堰市立福塔。7家事业单位性质公墓集中在中心城区以外的区（市）县，其中龙泉驿区1家、都江堰市3家，彭州市、邛崃市、金堂市各1家。
2、殡葬机构收入 2010年，成都市殡葬机构业务总收入2.803亿元，其中财政补贴612万元，其他收入19.8万元（“财政补贴”、“其他收入”均为市殡仪馆数据，“其他收入”主要包括捐款、停车场、员工上交的红包等）。
从各殡仪馆收入来看，成都殡仪馆和东郊殡仪馆均为事业单位，且均有自备墓地，收入高于其他7家殡仪馆。都江堰殡仪馆是7家区（市）、县殡仪馆中营业收入最高的，达1535万元。
成都殡仪馆和东郊殡仪馆的墓园收入全部纳入殡仪馆财务总账，未单独列出；其余30家商业墓园2010年收入按地区汇总，按中心城区、郊区县、边远县区分别统计。
2.成都市殡葬业成本分析
我市殡葬服务机构数量众多，经营情况、财务状况不一，成本审计对企业财务数据要求严格。本次成本审计调查，我们选取了7家殡仪馆、17家公墓进行成本审计调查，对成本结论进行分析，并与其收费情况进行对比。
1. 殡仪馆成本分析
殡仪馆的基本服务一般由遗体运输、火化和骨灰盒存放三部分组成，遗体处理费用的审核也由遗体运输费用、火化费用和骨灰盒存放费用三项组成。
从2010年7家殡仪馆遗体处理情况看，各殡仪馆火化遗体数量普遍大于运走遗体数量，只有新都区东林殡仪馆例外。锦江区东郊殡仪馆2010年火化遗体13598具，居全市殡仪馆之首，而运走遗体数量最多的是新都区东林殡仪馆，达8000具。
通过对2008年至2010年成本审计期数据的分析，7家殡仪馆尸体处理平均单位成本为1283.96元/具，其中尸体运输平均费用占总成本的25.6%，尸体火化平均费用占总成本的49.3%，骨灰盒存放平均费用占总成本的25.1%。可以看出，尸体火化成本占比最大，而尸体火化所需燃料动力价格的持续上涨是推动尸体处理成本变化的最直接因素。
2.墓地成本分析
根据对17家墓地、陵园的统计数据，截至2010年底，规模最大的墓地为彭州市九龙山墓地，累计建成墓穴99324座；售墓穴最多的墓地为龙泉驿区长松寺墓地，累计售墓穴21766座；仅2010年，锦江区金沙墓地全年完成墓穴销售2464座，居各区（市）、县级墓地之首。
公墓服务收费总成本由墓穴费用、墓穴管理费和墓碑费用三部分组成，其中长松寺公墓总成本最高（见图4）。通过对2008-2010年公墓平均运营成本的分析，各公墓的墓穴费用差别很大。首先，墓穴费用和墓穴管理费都是国家规定的，商业公墓也遵循标准，因此收费标准基本统一；其次，公墓土地的取得有国家划拨、土地征用等多种形式，因此墓穴开发费用各有不同。商业公墓在土地成本和前期工程建设上花费较大，占总成本的比重很大。
墓地总造价中包含的墓碑费用包括建筑费用和配套材料费用，由遗属自行选择使用。由于墓碑石材价格差异很大，这部分占总造价的70%以上。根据17家墓地造价数据，墓碑总造价占21.3%，墓地管理费总造价占8.2%，墓碑总造价占70.6%。（图5）
（三）成都市殡葬行业收费情况分析
1、殡仪馆收费项目分类、标准及执行情况 成都市各殡仪馆收费项目较多，这里只对各殡仪馆基本服务项目收费进行比较分析。在遗体运送方面，各殡仪馆收费标准基本相同，普通殡仪车10公里以内每趟收费60元，10公里以上每公里加收3.5元；至于高档殡仪车，只有成都市殡仪馆提供相关服务。
各殡仪馆为遗属提供多种火化项目选择，按照不同炉型收取费用。成都殡仪馆和东郊殡仪馆执行最低火化收费标准：普通火葬场为160元/具。虽然彭州市殡仪馆和金堂县安乐殡仪服务公司都有文件规定执行普通火葬场收费标准，但两家殡仪馆目前均没有普通火葬场，不再执行最低火化标准。东林殡仪馆、宿州市殡仪馆、邛崃殡仪馆的最低火化收费标准为500元/具左右。其他殡仪馆价格在200至300元不等。可以看出，成都殡仪馆和东郊殡仪馆更多考虑到低收入人群的殡葬需求，服务大众。
至于骨灰存放费用，各殡仪馆均向逝者家属出售慰问卡，价格基本在10-15元/卡。骨灰存放费用根据骨灰室不同等级收取，普通骨灰室收费为40-60元/年/箱。
综上所述，各殡仪馆提供的殡葬服务能够保障群众的基本需求。
2、公墓收费标准、标准及执行情况成都市公墓分为事业单位和工商企业两类，事业单位共有8家，分别是成都磨盘山公墓、成都真武山休憩园、都江堰渭江公墓、都江堰天国公墓、都江堰宝山宝塔公墓、彭州九龙公墓、邛崃文笔山公墓、金堂县云山公墓。
在公墓收费方面，无论是机关公墓还是工商公墓，都将收费分为机关和商业两大类。工商公墓主要以商业性收费为主，虽然在定价上享有较大的自主权，但其定价方式仍受成都市或所在区县价格部门审核。公墓服务收费中的墓穴费和墓地管理费为政府定价，收费标准相对一致，墓穴费在1000元至1600元之间波动。
墓穴费、墓穴管理费属于行政事业性收费，由政府制定价格，墓材费则按市场调节价格。除都江堰塔山公墓墓穴管理费相对较高（最低管理费80元，最高300元）外，其他事业单位墓穴管理费都在40元至60元之间。
中心城区商业公墓墓穴费用独立定价，但需经物价部门审核，价格大多在900元至1600元之间波动，青羊区树岭福座公墓墓穴费用价格差异最大，从1000元到3.8万元不等。从收费性质上看，除锦江区金沙公墓、朱国寺望山公墓墓穴管理费与商业公墓价格相同，属于行政事业性收费，实行政府定价外，其他公墓均为商业服务性收费。
中心城区各公墓收费标准相近，在40元至60元不等，最高的是青羊区书岭福座公墓，收费达80元。至于建筑材料费用，所有公墓均实行市场调节价。
郊区县和远郊区县商业公墓收费标准大致相同，墓费在1200元至1600元/墓之间。新都区龙凤山公墓、新津县天社山公墓、红豆山龙井公墓收费较低，为900元/墓。温江区大朗福寿园、大朗公墓收费较高，为3.86万元/墓；崇州市白塔山公墓按面积计算墓费，最高收费达5万元/平方米；大邑县金土坡公墓按墓型收取墓费，最高收费达5.6万元/墓。 至于墓葬管理费，收费标准基本相同，在40元至60元之间波动。墓葬建筑材料费用按照市场调节价收取。
（四）存在的主要问题：
1、我市殡仪馆基本殡葬服务收费标准过低，基本殡葬服务收费不足以抵消成本，造成损失。以火化收费为例，成都殡仪馆、东郊殡仪馆普通火葬场收费为160元/座，远低于成都市平均火化成本595.15元/座，产生的损失需要从其他收费中弥补。现行基本殡葬服务收费标准是2001年制定的，自2001年以来，物价、人工成本逐年上涨。以火化所需柴油价格为例，2001年成都市0号柴油价格为3235元/吨，到2010年成本审计期，柴油价格已涨至7267元/吨。 今年0号柴油价格一直在8000元/吨以上，供应紧张。基本殡葬服务收费标准自2001年以来就没有调整过。为保障殡葬机构正常运转，一方面需要政策支持对收费标准作适当调整，另一方面加大对殡葬机构的财政补贴。
2、关于墓地收费，成都市辖区内32家墓地中，只有7家是隶属于民政部门的事业单位，其余均为法人性质，墓地性质与1999年墓地价格政策出台时相比发生了较大变化，法人墓地是否要执行事业单位收费标准没有政策依据。3、殡葬中介机构收费监管存在困难。
四、关于完善成都市殡葬服务成本审核及收费政策的建议
近年来，随着我国经济实力的不断增强，国家不断加强对民生和社会事业的投入，并相继对教育、医疗卫生行业实施改革，使其回归公益属性，大力保障人民群众基本公共服务需求。通过对成都市殡葬行业成本收费执行情况的调查分析，我们提出以下几方面的对策建议，以促进未来殡葬行业健康有序发展。
1.强化政府责任和投入，大力推进基本殡葬公共服务
成都殡葬业亟待解决的核心问题是强化政府责任和投入，坚持殡葬业的公益性质。随着成都经济的快速发展，政府财力日益雄厚，政府对民生的投入也在不断加大。在此背景下，市民政部门要会同相关部门对殡葬业改革发展进行定位，进一步明确殡葬业发展规划。
成都市政府可借鉴其他省市做法，出台殡葬服务改革政策文件，建立殡葬服务制度和体系。对于殡葬服务，要明确基本殡葬服务项目和选择性殡葬服务项目，将基本服务项目（如运输、保管、火化、骨灰存放等）纳入政府基本公共服务均等化总体安排，费用由政府支付，在保障殡葬机构正常运转的前提下，实行低价或免费政策，实现基本殡葬服务均等化。对已故的五保户、城乡低保对象、生活困难的下岗职工和优抚对象、城市“三无”人员，政府应免费提供基本殡葬服务。各区、市、县民政部门举办的殡葬服务单位（殡仪馆）应承担基本社会责任，财政予以经费保障。 选择性殡葬服务可以引入竞争机制，打破行业垄断，提高服务水平，降低价格。
（二）加强殡葬业法制监管，规范殡葬服务收费
殡葬服务价格关系到人民群众的切身利益，因此，在探索建立公共殡葬服务体系的同时，要加强成都市殡葬行业法制建设，加强殡葬行业法制监管，规范我市殡葬服务收费行为。
1、建立以基本殡葬服务为主体、选择性殡葬服务为补充的价格管理体制。在政府制定基本殡葬服务价格的同时，政府应尽可能结合选择性殡葬服务，本着保本微利的原则，大力推行政府指导价。近期成都市物价部门可根据实际情况，对不符合法律、政策规定的收费项目全部取消，对符合法律、政策规定的收费项目重新审核、严格控制。规范殡葬服务价格，降低殡葬费用。同时，调整基本殡葬服务收费标准，确保项目正常运行。
2.建立部门联合监管制度。殡葬行业管理涉及民政、价格、土地、卫生、工商等多个部门，规范殡葬行业服务和价格秩序，必须建立多部门联合执法监管制度。一方面，要建立殡葬行业准入机制。通过建立行业准入制度、提高准入门槛、完善淘汰机制等方式，鼓励经营者加强内部监管和信用管理体系建设，提高遵守殡葬服务价格政策的自觉性；另一方面，要建立完善殡葬行业执法监督会商制度，形成多部门联合执法体系，及时开展殡葬服务价格联合检查。把纠正强制服务收费和骗取服务费作为检查重点，坚决查处殡葬服务过程中的乱收费行为。 通过联合检查，加大巡查执法力度，严厉查处违法经营者。进一步理顺殡葬业服务机制，完善殡葬业内部管理，从根本上解决殡葬服务乱收费问题。
近期成都市要明确殡葬中介管理部门职责，加强管理。各职能部门要加大联合执法力度，严厉查处殡葬中介违法违规行为，严惩价格欺诈等价格违法行为，对从事该业务的企业给予警示。严厉打击非法殡葬车辆，严格管理医院太平间，杜绝太平间及个人从事非法殡葬服务，堵塞太平间外包导致尸体外流的漏洞。
3.完善公墓收费管理机制。公墓服务可分为公益性公墓和商业性公墓两大类。公益性公墓的服务收费项目由市政府统一制定，包括墓葬费、墓葬建筑材料和墓葬管理费等，实行政府定价管理；商业性公墓的服务收费项目由当地政府民政部门会同价格部门核定，实行政府指导价管理。具体来说，要通过制定合理的利润空间，保证经营者的利益，遏制价格过快上涨的趋势，基本满足群众多层次需求，缓解社会矛盾。对于商业性公墓的管理维护费，为确保经营者切实履行相关管理维护义务，应规定不得一次性预付，而应按年缴纳，以避免可能出现的后续管理维护风险。
价格行政部门应明确墓地服务的管理权限和范围，使墓地费用管理相对统一、合法、透明，避免企业钻政策空子。建议尽快明确墓地租赁期限，调整墓地费用管理方式。墓地费用、墓建材料费实行市场调节价，采用备案制管理。同时限制中低档墓地的供给比例；墓地管理费实行政府指导价，对不同墓型实行不同标准，以价格杠杆推动新型安葬方式、环保安葬方式的推广。同时实行墓地明码标价制度，让广大丧亲家属明明白白消费。
4.由于殡葬用品单位自行定价，加价幅度因地区、品种而异，没有价格管理依据。因此，建议对殡葬用品销售实行差别化利润控制，经营者应按照价格主管部门确定购销利润，并报同级价格主管部门备案；对个别特殊服务项目，由企业自行制定，鼓励企业提供多样化、高质量的服务，满足社会部分群体的需求。同时，对农民、下岗失业人员、特困人员等基本服务项目的殡葬费用应适当降低，改变只注重经济效益、忽视社会效益的观念。
（三）加强殡葬服务政策宣传，积极推进价格诚信建设
建议民政部门、价格部门会同有关部门在全社会大力倡导“丰养简葬”理念，鼓励文明、节俭办葬礼，节约资源，引导群众破除丧葬陋习，持续推进殡葬改革。城镇要大力推行小型化、多样化、艺术化的公益性生态节地安葬方式，如撒葬、深埋、树葬、壁葬、贮存等不占地或少占地的骨灰处理方式，鼓励和引导商业公墓以适当的价格开展树葬、草坪葬、壁葬等。政府财政对生态节地安葬方式给予一定补助。农村要将公益性骨灰贮存设施纳入社会主义新农村建设规划和村级公益性建设规划，并给予必要的政策指导和资金支持。
价格主管部门要加大价格政策宣传力度，认真落实明码标价工作，扩大价格政策透明度和监管覆盖面。大力推行价格收费公开制度，规范价格收费行为。充分发挥价格投诉举报热线作用，动员社会力量参与监督。收费单位要认真落实明码标价规定，在服务场所显著位置公示所提供服务的内容和收费标准，增加透明度，接受社会监督。
